摘要：延安时期中国共产党领导建立的以党内监督、参议会监督、行政监督、司法监督、审计监督、舆论监督等为主体的各种监督机制，以人民为主体，以效能化监督为导向，基本覆盖了政权建设的各个环节，在一定程度上体现了监督的全过程性，是全过程人民民主的民主监督环节在新民主主义革命时期的早期探索和重要实践。延安时期监督机制的建设经验表明：监督机制建设是社会主义民主政治的重要内容，也是新时代发展全过程人民民主的应有之义。在此过程中，既要坚持党的领导，也要坚持以人民为中心的建设和发展理念。

全过程人民民主是中国共产党团结带领人民，坚决贯彻以人民为中心的发展理念，在中国革命、建设和改革的过程中，不断推进中国民主理论创新、制度创新、实践创新的经验结晶，是中国式现代化的本质要求。延安时期（1935—1948），中国共产党在局部执政的有限条件下，通过党内监督、参议会监督、行政监督、司法监督、审计监督、舆论监督等全体系监督机制的建设，最终使这一时期的政权呈现出较为明显的全过程人民民主特质，成为民主执政的典范，其经验具有重要的启示意义和借鉴价值。

一、延安时期监督机制的建设背景

（一）抗日民族统一战线及民主政权的建设需要

1935年，华北事变爆发，中华民族面临空前严重的生存危机。同年12月，中共中央在陕北瓦窑堡召开会议，明确提出应当以抗日民族统一战线为基础进行边区的政权建设。毛泽东在会议上指出：“如果说，我们过去的政府是工人、农民和城市小资产阶级联盟的政府，那末，从现在起，应当改变为除了工人、农民和城市小资产阶级以外，还要加上一切其他阶级中愿意参加民族革命的分子。”

由此，变“工农共和国”为“人民共和国”的思想开始在党内萌芽并反映于政权的建设实践。1937年5月12日，中华苏维埃政府驻西北办事处拟定《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》及《陕甘宁边区选举条例》，提出恢复地主的选举权，并容纳边区的一切抗日阶级、阶层及各党派，以扩大抗日民主政权的阶级成分。1939年1月，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》在边区第一届参议会上通过。至此，陕甘宁边区工农苏维埃政权向抗日民主政权的转变工作基本完成。

陕甘宁边区政权性质的转变对团结、调动全国一切力量以争取抗日战争的胜利和民族的解放无疑具有重大意义。林伯渠即认为：“在现阶段，变更苏维埃制度，使抗日民族统一战线得着新的基础，并以这一让步兑换全国所需要的和平民主与抗战，这是完全正确。”但是，必须予以提及的是，抗日民主政权初创之时，共产党员的“清一色”现象较为突出，是这一时期政权建设亟须改进的方向之一。为此，1940年3月6日，中共中央公布《抗日根据地的政权问题》，并在文件中指出，抗日根据地的各级政权在人员分配上应由共产党人、非党左派进步分子以及不左不右的中间分子各占人员构成总数的三分之一。1941年5月1日，中共中央政治局批准通过的《陕甘宁边区施政纲领》进一步明确规定：“在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”

但是，以“三三制”为主要特征的边区民主政权在实际施行过程中并非一帆风顺，诸如如何解决政权阶级成分复杂化后所带来的非无产阶级思维的负面影响问题，如何面对统一战线建立后旧分子、国民党以及资产阶级思想等对政府工作人员的腐蚀、利诱问题，如何建立政权运行过程中民意充分表达的长效机制，如何协调“三三制”这一政权构成的基本政策与党的领导之间的关系等，均是这一时期民主政权建设需要重视并予以解决的问题。延安时期党的监督机制就是在这一大的背景下发展形成。

（二）苏区经验的继承发展

瑞金时期（1931—1934），中国共产党进行了执政建设初次较为系统的实践。这一时期探索形成的政权监督机制及其经验做法在经过继承发展后，也顺其自然地被运用于延安时期陕甘宁边区及其他革命根据地的政权建设之中。总体来看，瑞金时期的监督机制建设主要包括以下三个方面：

首先，民主选举制度的确立。《中华苏维埃宪法大纲》规定：“苏维埃公民在十六岁以上皆享有苏维埃选举权和被选举权，直接选派代表参加各级工农兵会议（苏维埃）大会，讨论和决定一切国家的地方的政治事务”；“代表须按期的向其选举人做报告，选举人无论何时，皆有撤回被选举人及实行新选举的权力。”在此基础上，建立各级代表会议制度，采用自下而上的方式，由选民选出的各级苏维埃代表大会代表。由此，通过民主选举的方式使苏区群众广泛参与到政权建设，并实现对各级党政机关及其工作人员的普遍监督。

其次，工农检察制度的建立。苏维埃政府成立了各级检察机关，并明确指出其工作人员的组成原则：“应该由坚决的有阶级觉悟的在革命斗争中有经验的工人贫农雇农，及其他最革命分子组织而成，并随时可以吸收积极的工农分子帮助工农的检察工作。”1931年11月，中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会又通过了《工农检察部的组织条例》《工农检察部控告局的组织纲要》《突击队的组织和工作》等多部条例，就各级工农检察机关及其工作人员的组织方式、工作内容、职责范围及监察对象等予以明确。由此，形成了专业性与群众性相结合的、极具特色的工农检察制度，有力保障了政权监督工作的顺利开展。

最后，控告局、群众法庭等常设或非常设专职监督机构的设置。1931年通过的《工农检察部的组织条例》及《工农检察部控告局的组织纲要》规定，工农检察部下设的控告局须“接受工农劳苦群众对苏维埃机关或国家经济机关的控告，及调查控告的事实，但是控告局，只是接收控告某机关，或控告某机关的工作人员的控告书，不接受私人争执的控告书”，并须“设立控告箱，以便工农投递控告书，还可以指定不脱离生产的可靠工农分子，代替控告局接收各种控告”。在控告局这种专职政府监督机构的基础上，瑞金时期，在工农检察部下还分设了以突击队、轻骑队等为代表的群众性的监督组织，在分担控告局部分职能的同时，也对这一时期的监督机制形成有效补充。按照条例要求，这些群众性的监督组织应多采取突然袭击的方式，以不易察觉的方式对党政机关及其工作人员的办事态度及经济、作风等方面可能存在的问题行以监督。如条例规定，突击队应“公开的突然去检查某苏维埃机关或国家企业和合作社，以揭破该机关或企业等的贪污浪费及一切官僚腐化的现象”；实际工作中建议“扮作普通工农群众到某机关去，请求解决某种问题，看该机关的办事人员，对工农的态度，办事的迟速，以测验该机关的工作现状”等。除此之外，《工农检察部的组织条例》还规定了群众法庭这一非常设监督机构的组织条件及职权范围：“工农检察机关，如发觉各机关内的官僚主义者和腐化分子，有必要时，可以组织群众法庭，以审理不涉及犯法行为的案件，该项法庭有权判决开除工作人员，登报宣布其官僚腐化的罪状等。”

二、延安时期监督机制建设的实践路径

延安时期中国共产党领导建立的监督机制，以人民为主体，以效能化监督为导向，基本覆盖了政权建设的各个环节，在一定程度上体现了民主监督的全过程性。总体来看，依据监督主体的不同，这一时期构建的全体系监督机制大致包括六种类型。

（一）党内监督

延安时期，中国共产党既是民主政权及政权监督机制的领导者与主体建设力量，广大的党员同志也是这一政权及相应监督机制的主要参与者。因此，通过行之有效的监督方式督促党员干部的廉洁自律，保持全党的纯洁性与先进性，并以之为基础发挥党内监督在整个监督体系中的主导作用，从而对其他监督机制建设的顺利推进和良性运转形成示范、引导效应，本身即具有重要意义。

延安时期的党内监督主要表现为三种形式。其一，以党章严肃党纪。中共第七次全国代表大会通过的党章通过党员的权利与义务、党的领导机关的选举形式，以及“党的监察机关”整整一章的内容反复强调党员遵守党纪的重要性，并明确指出：“凡不执行中央和上级组织的决议，及违反党章、党纪者，各级党的组织，按照具体情况，得以给予处分。”

其二，以制度化的纪律约束取代之前思想教育。1938年，党的六中全会首次提出以“党内法规”的形式对党员干部进行监督。在此之后，又先后通过《关于中央委员会工作规则和纪律问题的决定》《关于党的各级委员会工作规则和纪律问题的决定》《关于党的各级委员会工作规则和纪律问题的决定》及《关于审查干部问题的指示》等文件或法律法规，对党员的选拔、调动、审查及奖惩等予以制度化、法制化的明确。

其三，发展并完善民主集中制的内容。1937年，在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》这篇文章中，毛泽东同志重点指出：“党内的民主是必要的。要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动的内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”在此之后的六届六中全会上，毛泽东同志又通过《论新阶段》政治报告重申并强调“四个服从”。在此基础上，延安时期，党的领导机构坚持由党员代表在代表大会上民主选举产生，党的内部决策亦强调遵循“少数服从多数”的原则等。通过上述一系列举措，继续强化民主集中制在规范党内政治生活方面的重要作用。

（二）参议会监督

延安时期的参议会制是中国共产党参用资产阶级国家的议会制建立起来的政权组织形式，分为边区、县、乡三级，各级代表“由人民直接选举”。1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》明确指出，参议会是“人民代表会议，是各级政权的最高权力机关”，不仅具有立法权、议政权，同时拥有广泛的监督权力。具体来说，参议会主要通过以下三种方式行使监督权。

首先，听取同级的政府工作报告。通过政府工作报告，了解政府在某一施政时期或施政方向上的得失，并就此提出改进意见或指导方向，颁布针对性的政策法令，是参议会行使监督权的主要方式。鉴于当时的战争环境，政府主要向参议会闭幕期间的常驻委员会进行报告，常驻委员会亦有督促政府提交工作报告的职责。1942年颁行的《陕甘宁边区政府指示信》即指出：“县长要把政府半年工作事先作好报告，抄写几份，送交议员传阅，并且在会议上坦白的口头报告，使每个议员得到了解。”为了保证参议会常驻委员会议员行使监督权的公平性、客观性及群众代表性，1942年出台的《陕甘宁边区各乡市政府组织现行条例》还专门规定，参议会常驻委员会议员不得兼任政府职务。

其次，实地调研。在参议会闭幕期间，各级参议员会深入基层，通过实地调研走访，了解、收集群众的困难、诉求以及对政府的期望等。参议会大会召开时，参议员可以通过主题发言、自由讨论等形式将基层存在的问题反馈于政府。大会闭幕期间，则在将问题汇总后由常驻委员会提交政府，以督促政府工作的改进。

最后，立法保障人民群众的监督权。边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》指出：“（参议会）保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由。”1941年第二届参议会第一次会议通过的《陕甘宁边区施政纲领》进一步规定：“（人民）有用无论任何方式，控告任何公务人员非法行为之权利。”

（三）行政监督

延安时期的行政监督主要由行政督察专员公署监督及县区公署监督两种形式组成，这同样也是对政府组织体系的一种完善。

全面抗战爆发后，基于国共第二次合作局面的形成，以及建立抗日民族统一战线的需要，中共中央对领导下的各革命根据地政权进行改制，并仿照南京国民政府，“在边区政府之下、县政府之上，……设置了专员公署这一层级”。根据1941年11月通过的《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》，专署专员除军事、党务外，其辖区内的其他事务均在职责之内。

由于专署在实际运行中实行首长负责制，故专署权力基本等同于专员权力。总体来看，专署专员监督权的行使主要有两种形式：其一，召开区、县长联席会议，就相关事务或发现问题进行决议，并在此过程中发挥监督作用。1943年《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》即明确规定：“专员为布置检查各项工作，得召集县区长联席会议，决议事项，须随时呈报边府备案。”其二，随时对辖区各县进行巡视，并就巡视发现问题及群众反映问题等报边区政府备查。

在行政督察专员公署的基础上，为了更加密切群众与政府机关之间的联系，边区政府又将下辖各县划分为若干区，各区设区公署以为县政府的助理机构。作为基层政府的派出机关与代表机构，区公署与群众的联系更为密切，在查访群众困难、反映群众诉求，并通过反馈改进政府工作等方面无疑能够发挥较大的作用。

（四）司法监督

延安时期司法监督的主要形式为各级人民法院及司法处等通过审判权的行使，对政府机关及其工作人员的行为予以监督。1939年11月，边区参议会通过的《陕甘宁边区高等法院组织条例》明确规定，边区高等法院独立行使法律赋予的职权。因此，即使边区司法部门受边区政府领导，但在司法权的行使上是完全独立的。这就充分保障了司法部门能够依法办事，也有利于促进边区依法行政局面的出现。

在此基础上，边区的司法部门还设有检察机关。按《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定：“高等法院设检察处，设检察长及检察员独立行使检察权。各县设检察员处理法律监督事务。”由此可知，边区检察机关虽然设立于高等法院之下，但同样拥有独立的检察权。1942年，因精兵简政故，边区政府裁撤了各级检察机关，1946年又重新设置了高等检察处。复设的高等监察处在行政关系上不再从属于高等法院，拥有完全独立的检察职权，从而成为边区监督机制建设中的一块重要拼图，在监督行政机关及其工作人员是否遵纪守法、是否忠于职守、是否依法行政等多个方面发挥重要作用。

（五）审计监督

1939年，陕甘宁边区正式成立审计处，并通过《陕甘宁边区政府组织条例》明确审计处的职责包括：“1．关于审核全边区行政机关之预算决算事项；2．关于审查全边区行政机关之公有物事项；3．关于审核全边区征税征粮及其他有关机关收支证据事项；4．关于审核金库收支事项；5．关于审核公产估价变卖事项；6．关于审核公营事业之收支事项；7．关于审核由政府补助民营事业之收支事项；8．关于贪污、舞弊及浪费事件之检举事项。”可以看到，通过财政审计对政府机关的徇私舞弊、贪污浪费等现象予以揭示、监督、检举等，是这一时期设立审计处的一大重要目的。

在实际工作中，调查审计是审计部门行使监督权的重要手段。其中，调查是为审计之基础，通过典型机关的调查了解，以总结规律，发现问题。在前期典型调查的基础上，再通过审计手段，杜绝各类机关的经济违法现象。即如《1942年工作计划大纲》所指出的：“（审计处）总的工作方向当为深入的调查研究，精密而有系统地收集材料，切实而周到地了解情况，以使审计工作起到积极的决定的作用”，“工作的中心当不外调查与审计，调查是为了帮助审计，在调查方面计划着一般初步的了解与典型机关的了解，找出生产自给的规律，发现好的坏的具体情况。”

此外，群众监督也是审计监督发挥作用的重要补充手段，1938年发生于安塞县的乡长师登奎贪污案就有赖于当地民众的检举揭发才被发现。总体来看，这一时期群众在审计监督中能够发挥的作用还比较有限，多表现为无组织的自发行为。这一情况在1940年发生变化。是年，边区政府签发颁布的《边区财政经济计划纲要》规定：“党及政府现无监察委员会，或审计委员会的组织，提议或者组织中央审计委员会，或者提高财政经济部审计处的职权，负责监督审查财政经济收支，惩治贪污浪费与自由行动。”1948年颁布的《审计条例》进一步指出：“为实行经济民主，在各级政府、机关、部队、学校等伙食单位，以民主选举，组织经济委员会，为审计机构之基层组织”“各级政府、机关、学校、部队之生活费及生产节约收支情况，均应由经济委员会进行审查，……由经济委员会与主管首长签名盖章后，呈交主管机关汇编送交审计机关。”由此，通过中央审计委员会、基层经济委员会等，群众监督开始向制度化、规范化发展。将群众监督引入审计系统是延安时期的一大创举，也是民主政权建设的必然结果，即使对于今天的社会主义审计制度建设来说，仍然具有重要意义。

（六）舆论监督

本文所谓的舆论监督，是指“人民群众或团体组织借助新闻媒体形成的舆论力量来对权力运行的偏差或不足进行建议或批评，从而影响政权的决策或执行”。延安时期，中国共产党领导创办的诸如《向导》《解放日报》《新中华报》《边区群众报》等报刊，或通过对党的政策及政府施政方向的及时传递，或通过对民主政权建设方向的引导性社论，或通过对人民民主的宣传、腐败黑暗行为等的批判等，传递人民呼声，反映人民诉求，维护人民利益，在舆论监督中扮演了重要角色。如《边区群众报》第280期刊登的《这样不对！只注意投票，不注意检查工作，受批评发脾气，承认错误不诚恳》即直言不讳地批评了当时选举工作中存在的一系列问题。此外，诸如《解放日报》在1940年曾经刊登的《延安各界宪政促进会宣言》《加强县区行政领导》《反对政权建设中的关门主义》等，都是这一时期报刊发挥舆论监督作用的体现。

三、延安时期监督机制建设的基本特征及经验启示

基于实施主体的不同，延安时期党领导建立的各种监督机制其制度设计、作用对象、作用方式等也不尽相同，并主要呈现出如下特征。

首先，这一时期的各种监督机制基本建立并依赖于群众监督，人民群众不仅是各种监督机制的参与者和主要服务对象，其参与政权监督的途径也是多元的。其次，通过自上而下的组织监督、自下而上的群众监督以及同级间的相互监督，延安时期的监督机制建设已经呈现出了较强的体系性特征。其三，这一时期建立的各种监督机制并非为了监督而监督，而是以实质性监督为导向，以人民为中心，运行有法可依，权力真实可靠，整个监督机制具有较强的实用性和效能性。最后，延安时期党领导建立的这一系列监督机制既相互衔接，又协调制约，基本实现了对民主政权建设各个环节的全覆盖，深刻体现了这一时期监督的全过程性。

总之，延安时期的监督机制建设不仅使党赢得了人民群众的信任支持，巩固、扩大了抗日民族统一战线，使根据地政权成为民主执政的典范，还有力地践行了新民主主义民主政治理论，是全过程人民民主的民主监督环节在新民主主义革命时期的早期探索和重要实践，对当前的全过程人民民主建设具有重要的启示和借鉴价值。

首先，监督机制建设是社会主义民主政治的重要内容，也是新时代发展全过程人民民主的应有之义。习近平总书记在中央人大工作会议的讲话中指出，权力能否得到有效的制约和监督，是评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的标准之一。延安时期的监督机制建设表明，体系性、效能性、全过程性的监督机制是实现权力被关在笼子里的关键环节和重要保障，也是发展全过程人民民主中往往容易被忽略的薄弱环节。民主的全过程性不能只体现于选举和投票之上，还应当有效落实于选举、决策、管理、监督等各个环节。监督不仅是其中的重要一环，还应当在其他环节上展开关联监督，以保证民主实践中全过程人民民主闭环的实现。

其次，坚持党在监督机制建设中的领导地位。坚持党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是推进中国式现代化、发展全过程人民民主的根本保障。党的性质和宗旨决定了党领导建设下的监督机制才能最大限度地发展全过程人民民主，才能真正保证人民的当家作主地位。延安时期，中国共产党领导建立的监督机制以实质性监督为导向，在规范党员干部行为、促进政府及其工作人员廉洁奉公等方面发挥了重要作用，充分证明了这一时期监督机制的真实有效，深刻印证了中国共产党“没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”。因此，新时代发展全过程人民民主，坚持党在监督机制建设中的领导地位，不仅不会削弱人民的民主权利，反而能使人民更加有序、规范地参与民主、享受民主。

最后，监督机制的建设与发展完善要以人民为中心。2022年10月27日，习近平总书记在瞻仰延安革命纪念地时指出：“全党同志要站稳人民立场，践行党的宗旨，贯彻党的群众路线，保持党同群众的血肉联系。”可以看到，群众监督是延安时期建立的各种监督机制的基础，人民群众也是这些监督机制的主要服务对象。落实总书记重要讲话精神，发展全过程人民民主，就要坚持以人民为中心的监督思想，持之以恒地推进监督的民主化，拓宽监督渠道，透明监督流程，确保社会主义民主政权建设的各个环节都能听到群众的呼声；就要践行以人民为中心的发展完善思路，监督机制的运转要能反馈群众的问题，解决群众的困难，在促进政权的民主化建设方面真正发挥作用；就要充分保障群众的监督权利，让群众成为新时代监督机制建设的主要参与者和实际受益者。

（编辑 马雨辰）