一、中共中央进驻延安

西安事变爆发以后，为了防范国民党中央军的进攻，张学良紧急调整兵力部署，将东北军由陕北、陇东一带向西安集中。根据与共产党方面达成的协议，延安、甘泉等地将由红军来接管。中共中央迅速组织成以军委干部团地方工作团主任王观澜为首的接收延安中央工作团，同时命令中央军委警卫团政委黄春圃（即江华）带领四方面军的手枪连，即刻会同在安塞附近的陕北红一团，执行延安的城防事务。

12月15日，毛泽东回复张学良“已派红军一部去肤施接防”。但此时延安城尚有国民党地方民团和县府保安队等千余人。为了避免发生冲突，江华等16日率部进抵后，命令部队暂在北门外宿营。当天，准备赴西安谈判的周恩来也来到延安。周恩来指出：“尽可能争取和平解放，如若不行，就等部队来解决”。同日，毛泽东电告张学良：“恩来已在肤施城外等候，请速饬肤施民团让出该城”。17日，周恩来由延安飞抵西安。当晚与张学良在西安金家巷一号会谈，再次明确“红军南下肤施、庆阳一带接防”。是夜，国民党地方部队全部撤离延安。18日晨，手枪连和红一团由北门进城，顺利完成和平接管延安的任务。

延安和平解放后，以王观澜为团长的中央工作团、以曹华山为首的陕北省工作组，连同延安城防司令员兼政治委员的黄春圃（即江华）一起，迅速组织开展宣传和保卫等工作，并成立延安市苏维埃政府和延安抗日救国会，宣传中国共产党抗日救国主张和城市政策，商业、学校、交通、邮电等各项事业很快就得到恢复，城内秩序良好，开展轰轰烈烈的群众抗日救国活动。

西安事变爆发后，中共中央和红军的许多领导人集中在关中地区。为了顺应事变和平解决后时局的发展，中央决定把领导机关由保安（志丹）迁往延安。1937年1月9日晚，毛泽东电告在西安的周恩来、博古和在云阳的彭德怀、任弼时等：“我一月十日动身保安，以四天到达延安。”1月10日，毛泽东和中共中央、中央军委机关离开志丹，经过4个昼夜、200多华里的行军，于1月13日到达延安。大致行程如下：

1月10日，毛泽东从志丹动身，经桥儿沟、张沟、余家坡、井沟岔、王家畔，行进46华里，傍晚到达寺儿台，宿乡苏维埃政府；

1月11日早上，从寺儿台出发，经郭家砭、侯家坡、王新庄、庙合台王兰沟、庄科渠、刘家砭、阳台、樊庄、白庄、寺沟、赵桥、韩家砭，行进60华里，到达安塞县高沟口，宿高仁义家；

1月12日，从高沟口出发，经庙湾、白渠、白坪、招安、店子坪、枣湾、龙石头、茶房、新庄坪、云坪、后沟门、滑里湾、严家湾、黄崖根行进60华里，到达碟子沟，宿雷天德家；

1月13日，从碟子沟出发，经马家沟、杨家沟、下里家湾、赵家崖、河庄坪，石砭塔、李家洼、兰家坪、杨家岭、大砭沟口，行进50华里，到达延安。

快进城的时候，毛泽东对周围同志说：延安，在陕北来说是个大地方，要比保安好得多，有汽车，还有飞机场，是陕北的大城市。过去延安一直在国民党反动派的统治下，现在刚刚解放不久，群众还不了解我们，我们一定要很好地联系群众，要注意群众纪律，要对群众多做宣传工作。当延安人民听到毛泽东、朱德等领袖到来的消息时，无不欢欣鼓舞，在抗日救国会动员下，全城举行盛大欢迎仪式，大街上贴满了“欢迎抗日领袖”等标语。各界人士、各部队均以整齐队伍出城欢迎，从北门口列队一直到大砭沟口。有从十里八乡来的赤卫军和农民，还有从甘泉、延长、子长、安塞等外县专程赶来的群众代表，共计四五千人。

13日下午4时左右，毛泽东、张闻天等抵达延安城外10余里的杨家湾，与前来接应的中央警卫团团长黄霖以及曹华山、马生有、高永祥等延安市方面的群众代表会合。毛泽东头戴黑色军帽，上缀红洋布做的五角星，身穿黑色棉质军服，外套一件右袖肘上打着大补丁的粗布大衣，脚穿布棉鞋。黄霖首先迎上去向毛泽东介绍各位代表，毛泽东同大家一一握手问好。这时，有人牵来一匹头扎红布大花球、项系发亮铜铃的骡子，要用延安当地迎接最尊贵客人的传统礼仪，请毛泽东骑乘过河。毛泽东含笑婉拒，他感激延安人民的热情，与代表们谈笑风生，从杨家岭下河道，脚踏坚冰，走过延河，一路南行至大砭沟口。在大家的簇拥下，毛泽东一行经延安城北关、北门，过钟楼，下午5时许来到二道街抗日救国会的驻地，并在此下榻。从这一天开始，中共中央和毛泽东在延安度过了10年不平凡的岁月，延安成为了中国革命的领导中心和战略总后方，成为了共产党人乃至全国人民心目中的革命圣地和精神家园。

1月14日上午，延安抗日救国会举行群众大会，欢迎中共中央、毛泽东进驻延安。参会的干部、战士和群众把占地19亩的操场挤坐得满满登登。欢迎大会由中央组织部副部长、原陕北省省委书记郭洪涛主持。毛泽东发表讲话，号召军民要团结一致，抗日救国；加紧生产，支援前线；加强统一战线，一致对外，中国人不打中国人，他要求各界人士和群众今后要事事讲抗日，处处为抗日做贡献，他还风趣地说，即使老婆和老汉两口儿拉话，也要谈抗日。抗日救国会副主任马生有代表延安人民讲话，热烈欢迎党中央、毛主席进驻延安，并表示决心在党中央和毛主席的领导下，坚决团结一致，把抗日救国斗争进行到底。会上，商会还向党中央以及红军战士们赠送了慰问品。

进驻延安后的第三天，中共中央政治局专题讨论了延安工作问题。在听取王观澜来延安工作的汇报和李坚贞关于群众工作团的情况汇报后，林伯渠、凯丰、朱德、毛泽东、张浩、周兴、张闻天先后发言，他们认为：延安工作方针与方法基本上是好的，产生了好的影响，应该继续这一方针。在今后的工作中，要大大加强群众工作，注意改善群众的生活。在城市工作方面，既要反对苏区老办法，也要反对完全经过旧的组织损害群众利益的错误倾向，帮助延安工作的同志学习新的经验，并使他们明确认识到延安工作对全国有影响，要成立抗日革命委员会，把延安建设成为抗日根据地，将来还要在这里建成为苏维埃政权。

中共中央机关进驻延安不久，由于地处闹市，工作不便，中央事务机关安排中央机关离升罗家院，住进凤凰山下李建堂家的石窑里。随后，中央政治局、书记处、组织部、宣传部、党务委员会、审查委员会、保卫部、联络局、出版局、白区工作委员会、东北军工作委员会、职工运动委员会、《新中华报》社、全总西北执行局等中央机关也陆续进驻延安。

二、陕甘宁苏维埃政权更名改制的准备

西安事变的和平解决，为国共两党第二次合作及其谈判打开了通途。1937年2月10日，中共中央在给国民党五届三中全会的电报中，提出“苏维埃政府改名为中华民国特区政府”、“直接受南京中央政府之指导”的承诺。随后，中共即有步骤地进行陕甘宁苏区的更名改制的准备工作。所谓更名，就是将中华苏维埃共和国中央政府西北办事处改为陕甘宁边区政府；所谓改制，就是将工农民主制改为民主共和国制。

从1937年2月到9月，中共中央派出周恩来、博古、叶剑英等为代表，到西安、杭州、庐山、南京等地，就苏区改制后的名称、辖区和行政长官人选等问题，与国民党的代表进行谈判，并要求国民党发表公开文件承认更名改制后陕甘宁边区的合法地位。3月8日，双方代表意见趋于一致：红军在陕甘宁的驻地改为“陕甘宁行政区，其行政人员经民选推荐，由国民政府委任”。但顾祝同在向蒋介石上报由周恩来起草经双方同意的书面条文时，将“陕甘宁行政区”改为分属陕、甘、宁三省的“地方行政区”，并称此为中共代表单方面所提出。3月下旬，周恩来对蒋介石表示：陕甘宁边区为整个区域，不能分割。蒋介石称：陕甘宁行政区可以是整个的，由中共推荐南京方面的人任正职，中共派人任副职。5月25日，中共中央提出，陕甘宁边区政府委员由九人组成，中共方面是林伯渠、张国焘、博古、徐特立、董必武、郭洪涛、高岗；南京方面是张冲、杜斌丞。由于双方谈判意见分歧较大，未能达成一致意见，后来在上海、庐山继续谈判。

在中共中央派代表与国民党政府进行谈判的同时，中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处也着手进行苏维埃政权向特区政府职能的转变工作。1937年2月24日，中共中央政治局常委决定，由林伯渠主持中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处的工作，开始筹备苏区的更名改制工作。

4月5日是清明节。国共两党派代表林伯渠、张继和顾祝同共祭了轩辕黄帝陵。黄帝陵位于陕西中部县（1944年改名为黄陵县）桥山，是中华民族先祖的象征，代表了中华民族优秀的历史文化和坚强不屈的精神。林伯渠宣读了毛泽东撰写的祭文，文曰：“东等不才，剑屦俱奋，万里崎岖，为国效命。频年苦斗，备历险夷，匈奴未灭，何以家为。各党各界，团结坚固，不论军民，不分贫富。民族阵线，救国良方，四万万众，坚决抵抗。民主共和，改革内政，亿兆一心，战则必胜。还我河山，卫我国权，此物此志，永矢勿谖。”祭奠后，国共两党代表进行了交谈，一致认为凡我黄帝子孙都应亲密团结，以御外侮。

为了有效适应苏区政权由苏维埃政府转变向特区政府的过渡，苏维埃政府彻底转变原有的政策及工作的方法，要把苏区切实创建成为全国抗日民主的模范区。4月下旬，西北办事处成立了分别由蔡树藩、谢觉哉、徐特立、蔡子伟负责的选举法、政府系统组织法、文化建设计划、经济建设计划等四个专门委员会，负责有关条例和计划的起草工作。5月12日，西北办事处行政会议正式通过由特区行政组织法起草委员会拟定的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，开始使用“陕甘宁边区”的名称，并正式把边区的政治制度确定为民主共和国的政治制度。

《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定，在陕甘宁边区实行最适合于抗战的彻底的民主制度——议会民主制。各级议会议员，由选民直接选举，当选民认为所选代表不称职时，可随时撤回或改选。议会为边区的权力机关，有以下职权：（一）选举行政长官；（二）批准预算；（三）创制或批准各项建设计划；（四）决定征收各地方性的捐税及发行地方公债；（五）议决边区内的单行法律；（六）召回所选出之行政长官；（七）下级议会议决案，不得与上级议会议决案冲突。边区和县议会闭会时，设常驻议员代行职权。常驻议员由各该议会选举。边区各级行政长官——乡长、区长、县长、边区主席，由各级议员选举；边区法院院长，由边区议会选举；边区长官的俸给，不得比熟练劳动者的所得为多；边区政府各厅长的任命，须经过边区议会的同意；各级政府直接对各级议会负责；边区政府设秘书处、建设厅、农工厅、教育厅、财政厅、民政厅、保安司令、法院、审计处，边区政府组织主席团，各厅组织委员会，厅长为当然主任；边区政府与县政府之间，设行政专员公署为传达并督察的机关。《纲要》还明确规定：“少数民族（蒙、回）有自由组织自治政府及加入或退出边区政府之权，边区议会内设少数民族委员会，保护少数民族的特殊利益。”

三、陕甘宁特区党委的组建

随着国共两党关系的初步改善，陕甘宁革命根据地开始了由苏维埃制度向民主共和制度的转变。为了积极适应这一重大的变动，并保证和有效发挥党在该区域的领导作用，中共中央对苏区党的领导机构进行了新的调整，建立了以陕北当地干部为主要组成的陕甘宁特区党委。

1937年4月，随着国共谈判的深入，苏维埃政权向特区政权转变的条件已日渐成熟。中共中央决定在陕甘宁特区范围内，及时组建与其相适应的党的领导机构，并决定在陕北省委、陕甘宁省委和相关特委基础之上，组建新的陕甘宁特区委员会。

1937年5月1日，中共中央批准成立陕甘宁特区委员会，并于同日召开中共陕甘宁特委第一次会议。林伯渠、刘长胜、王达成、罗迈（李维汉）、吴亮平、郭洪涛、习仲勋、马锡五、马丕勋、蔡畅、李坚贞、马明方、王世泰、罗梓铭、周兴、崔田夫、白治民等出席了会议。中央指定郭洪涛为陕甘宁特委书记，常委有郭洪涛、高岗、林伯渠、吴亮平、王达成、刘长胜、李坚贞。

5月15日，陕甘宁特区党的第一次代表大会在延安召开，会期一天，选举特区委员会是本次会议唯一的议程。出席会议代表84人，由陕北省委、陕甘宁省委、关中、神府特委及各县县委书记组成4个代表团，代表了边区32418名党员。代表们在会前悉数参加了党的全国代表会议（苏区党代会），听取和领会了中共中央关于要把特区“转变与创立为抗日的及民主政治的模范区域，为抗日民族革命战争中政治与军事的模范区域，为实现民主共和国制度的模范区域”的指示和要求。经大家的充分酝酿和协商，以票决的形式选举产生了特区党委。16日，苏区党的代表大会秘书处通报了选举结果：

“苏区党代表会议于昨（十五）日举行特区党委选举，结果：高岗八十三票，林伯渠八十二票，吴亮平七十八票，马明芳（马明方）七十八票，李富春七十一票，周兴六十九票，李建珍（李坚贞）六十八票，郭洪涛六十四票，王达成六十一票，习仲勋六十票，白治民五十九票，刘长胜五十七票，崔田民四十九票，张秀山四十八票，刘景范四十八票，崔田夫四十六票，罗迈四十三票。以上十七同志均当选为特区党正式执委。罗梓铭四十一票，蔡畅三十六票，马锡五三十一票，王世泰三十一票，张邦英二十九票，马丕勋二十九票。以上六同志均当选为候补执委。”

17日，新组建的陕甘宁特委举行第一次执行委员会，推选郭洪涛为书记，王观澜为副书记，执委会下设组织部、宣传部和统战部。王达成任组织部部长，吴亮平（后为王若飞）任宣传部部长，王涛任统战部部长，高克林任秘书长。特委机关驻地先设在延安市衙门西坡，后迁至小砭沟。

为了使特区成为抗日的模范区，中共中央决心和特区党委一起，以“十倍的努力，去完成下列任务：（一）文化教育工作的加强；（二）群众生活的改善；（三）群众组织的改造；（四）新的民主制度的建立；（五）同一切汉奸卖国贼的破坏捣乱、阴谋、暗算做坚决斗争，以肃清心腹之患；（六）善于利用同外面的各种关系，进行统一战线的工作，以扩大特区的影响”。

1937年5月，新成立的中共陕甘宁边区委员会发出“关于工会工作”、“关于改造赤卫军”、“关于改造贫农团”、“关于妇女组织”等指示，决定在新的形势与新的任务面前，对边区工作中的政策作必要的调整。

后来，由于陕甘宁特区改称陕甘宁边区，特区委员会也相应地改成了边区委员会。陕甘宁特区党委和边区党委先后领导陇东分委（地委）、陕北东分区委、庆环分委、关中特委（分委）、三边特委（分委）、绥德特委以及蒙古工委、绥蒙工委等组织。1938年4月，中共中央决定高岗接替郭洪涛任中共陕甘宁边区委员会书记。

四、陕甘宁边区第一次民主选举

根据中共中央致国民党五届三中全会电中提出的“在特区政府区域内，实施普选的彻底的民主制度”精神，1937年5月12日，西北办事处正式颁布《陕甘宁边区选举条例》，共13章29条。《条例》规定：陕甘宁边区“采取普通的直接的平等的无记名的选举制，保证实现彻底的民主”；还规定：除汉奸、经法庭判决被剥夺公民权和精神病患者以外，“凡居住陕甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满16岁的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”。《陕甘宁边区选举条例》的颁布，标志着边区选举制度的确立。随后，西北办事处设立边区选举委员会，由蔡树藩任主任，高朗亭任副主任，办理边区的民主选举事宜。

为了挽救民族危亡，保护广大人民的利益，陕甘宁边区党委根据抗日救国纲领，在边区范围内提出了《民主政府施政纲领》，要求“实行民主普选制度和议会政治，发扬前在苏维埃下已经实行的各种民主设施”。为了具体推行好普选制并选好代表，中共陕甘宁边区委员会在7月6日发出了《关于选举运动的指示》，明确指出“在七月份以选举运动作为自己的中心工作”，重申“现在是普选，除汉奸外，不分阶级，都有选举权。苏区现虽无别党，但我们已允许别的党派存在”。在选举前，先行训练干部，向群众广泛宣传选举的意义、政策和办法，进行选民登记并在选举前半个月张榜公布，把选民和非选民分别写在红白榜上，让群众监督，不使一个坏人混入红榜。在选举中，强调向群众总结与公布苏维埃工作，批评政府的错误和缺患，把选举运动与反对贪污腐化、反对官僚主义作风结合起来，把廉洁公正、能为群众办事的优秀的革命分子选进领导机构。

与此同时，边区各单位采取各种灵活有效的方式，广泛深入地发动群众，“不让一人站在选举之外”。当时，由于许多民众还未意识到选举在抗战中的重要性，认为目前工作只是抗战、交救国公粮，因而在选举运动中表现不积极。登记选民时，许多民众避免登记，以为登记人口是抽壮丁当红军，也不许老婆登记（如延川乡）；有些群众组织不敢报名，如哥老会（蟠龙乡才只有两人登记他们是哥老会的）；延川乡的地主背地里怀疑“恐怕又要打土豪、分田地了”，由此引起许多民众的恐慌。其原因就是不了解此次选举在抗战时期所具有的关键性意义。为此，毛泽东、张闻天、林伯渠、谢觉哉等围绕选举发表文章，宣传党的主张，阐明边区民主选举的重要性，它与苏维埃选举的不同点，解除边区民众的思想疑虑，激发他们政治参与的积极性。在实际操作过程中，针对边区的具体实际，边区党委和西北办事处采取了多种灵活有效的宣传动员方式，如在群众大会上作报告，联系抗战形势、民众的迫切要求来阐明选举的意义和作用（如延安县四区）；组织宣传队，散发标语传单，通过办画报、编写抗日歌曲、动员剧社下乡表演等手段，生动、简洁而有效地动员民众参选（如延水县）；宣传工作与群众团体相联系，与群众的实际问题相联系，以此会引起群众的兴趣（如江宜乡），有的还采取一家一屋、个别谈话讲故事的方式。在时间上采取白天对妇女，中午和晚上对男子（如延安东一区）。这些对广大群众的选举宣传、解释与教育工作，“是决定选举运动能否完成的一个基本条件”。

经过试点后，1937年7月边区第一次选举运动，由下而上地逐步展开。主要工作步骤有：（一）宣传发动。主要是向群众阐明从苏维埃民主制向抗日民主制转变的必要性和意义，目的是使选民接受抗日民主的选举制，并能积极投入到选举活动中来。（二）审查选民资格和选民登记。这是选举运动的组织工作基础。因为居民人数是确定乡代表、区以上议员数的依据；选民资格决定着选举权和被选举权。（三）审查和评议政府工作。由政府工作人员向选民作政府工作报告，选民对政府工作进行评审、对政府工作人员进行评议，以利于选民了解和关心政府工作，考察干部的业绩，决定取舍，进行换届改选。（四）提出候选人名单。候选人名单分别由共产党组织、贫农团、青年抗日救国会、妇女抗日救国会等组织提出。由于地主、富农没有适当的组织，因此往往没有他们的候选人，极少数地主、富农分子及其他民主分子的候选人名单，一般由共产党组织提出，而且还要向群众做工作，才能获得通过。（五）正式投票选举。因为边区的经济落后，文盲众多，群众居住分散，交通不便。所以，投票方式灵活多样，最基本的乡选方式是召开选民大会，采取“认人”（被选人背朝选民）投豆，或由工作人员边念候选人姓名，选民“烧香”点洞，辅之以流动票箱，深入到选民家中，进行投票。（六）召开乡代表会和各级议会。确定今后的工作方针和选举产生各级政府机关工作人员。这是选举最关键的步骤，关系到边区各级政权组织掌握在谁手里和各级政府工作的成败。（七）选举工作总结。由各级选举委员会对各该级的整个选举工作作出总结，将选举经过、选举结果，以及经验教训，报上一级选举委员会和政府，选举最终结束。这些选举步骤和选举方法，折射出边区追求民主的精神，以及边区民主选举的普遍性和真实性。据不完全统计，这次选举全边区参加投票的选民平均占选民总数的百分之七十以上，不少地方达百分之八十以上。

按照选举办法规定，边区范围内以20人为单位，选出1名乡代表，由乡代表会推选乡长；以50人为单位选举区议员，由区议会推选区长；每200人选举县议员1人，由县议会产生县长；每1500人选举边区议员1人，由边区议员推选边区政府主席、副主席。11月，在完成乡选、县选的基础上，开始进行边区议会的选举，各县市的党委陆续提出边区代表大会候选人名单。经过各地直接选举或县代表大会选举，于12月选出边区代表500多名。进而组成了边区政府，推选林伯渠为政府主席，张国焘为副主席，并于12月13日得到中共中央政治局的批准。至此，历时半年多的边区选举运动结束。

陕甘宁边区第一次群众民主选举是特定环境下的产物，虽然还有许多不成熟、不完善之处，但在全国民众心目中树立起良好形象，推动了陕甘宁边区政治民主化进程，日渐成为全国“抗战和民主的模范区”。首先，边区第一次群众选举提高了民众的民主观念，推动了边区政权民主政治化进程。边区在全国率先实行自下而上的民主选举，是中国政治生活民主化的开创者。通过中国共产党的大力宣传，以及民众在选举运动中的亲身体验，根据地的民众民主观念逐步得以培养，参加选举的热情也逐步高涨。边区人民在第一次选举中表现出了高度的政治热情，参加选举者一般都在70%以上，有的地方达80%以上。如延安蟠龙区几乎全体选民都参加了投票，许多极少出窑洞的小脚妇女，也骑着毛驴翻山越岭去参加选举，郑重地投出自己的一票。其次，边区第一次选举的顺利进行，支援了前线抗战。选举工作的顺利进行，促进了边区的抗战动员，有力地支持了前线的抗战。在抗战紧迫的形势下，民主选举运动本身就是一种抗战动员工作，它们相互间的关系是决不能分开的。因而，可以把这次选举“看成是一个极大的抗战动员运动”，“只有这样才能使特区成为全国抗战与民主的模范区域”。经过这次选举，边区民众的抗战积极性大为高涨。在一年多时间里，边区就有十分之一的人民上前线直接作战，上缴1.5万石救国公粮，慰劳前方毛袜手套8万余双。再次，这次选举密切了党群关系。乡政府是边区政权的基层组织，是边区人民最直接的政权机关。边区的一切方针、政策都要通过乡政府去执行，边区各项任务的完成，乡村生产的发展，人民生活的改善，都与乡政府工作有直接关联。因此，乡政府工作的好坏，直接关系到每一个居民。由于乡政府机关直接与群众见面，群众也就最了解乡政府的工作，也最能鉴别乡政府工作人员的好坏。因而，群众最关心乡级的选举。边区政府在领导选举工作中，也始终把重点放在乡级选举上，从试点开始，对乡级选举的每一个步骤、环节，都抓得很紧很细，把真正为人民办事的人选进乡政府机关。最后，选举方式采用无记名投票，能够使选民能够完全自由地表达个人的意愿，也是民主得以充分实现的途径。边区采用正规的票选法外，还根据选民不识字的状况，变通投票法，采用投豆法、烧孔法、投纸团、画记号以及举手法等。无记名投票与苏维埃时期公开表决的方式相比，无疑是一个进步。

（编辑 邹吉钧）